叶兴庆也认为，农户的土地承包经营权曾在不同文献中称作‘生产经营自主权、‘土地使用权、‘土地承包权、‘承包地使用权，《农村土地承包法》颁布施行后稳定地使用‘土地承包经营权。

但土地承包权( 资格) 的取得并不确保能够实际或者立即获得土地承包经营权，更不能具体指向特定的地块。权利分离是既包含分离权利也包含回复权利的完整过程。

调查表明，近年来，实践中不时出现流转承包地权利超过 20 年的现象，例如，2014 年成都市龙泉驿区同安街办万家村将其 96 亩林地租赁给一家企业长达 49 年; 再例如，2009 年 11 月四川星慧集团与成都市双流县瓦窑村村民签订协议，流转 1200 亩承包地和林地，期限为 40 年。注释已略，如需引用请核对期刊原文。国内学者对德国次地上权的研究不仅很少，而且容易陷入一个误区，也即将德国次地上权等同于土地空间权，这导致德国次地上权制度对中国的现实意义没有得到充分关注。温世扬教授也认为所有权—用益物权—用益物权的重叠结构会导致我国物权法逻辑体系的混乱。依据现有《农村土地承包法》的规定，在承包农户流转承包地的场合，无论以何种方式流转，转入主体取得的权利在法律上的名称上仍为土地承包经营权，在学理上则可以称为次级土地承包经营权，对应地，原承包农户享有的土地承包经营权则被称为初级土地承包经营权。

因此，法学上对三权分置的研究应凸显权利本位，以保障三权分置价值功能实现为基点重构农地流转的权利体系，这既有利于以系统化的思维明确农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系，也是修改《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等的前提。这一被命名为土地经营权的物权性土地利用权不是对农户土地承包经营权的替代，而是从土地承包经营权中分离出来的子权利，是一种全新的用益物权。沈开举：《当代中国行政组织法的发展与反思》，《学习论坛》2011年第9期。

口头交流技能则占权重比的5%。[62]章剑生：《知情权及其保障——以政府信息公开条例为例》，《中国法学》2008年第4期。基于此，应将滥用职权、玩忽职守行为设定为基本归责行为，追究其行政责任抑或刑事责任的界分要义即在于该行为有否造成与之构成因果关系的重大损失。例如，《青海省实施中华人民共和国土地管理法办法》第59条规定财政部门、审计部门分别应当加强对土地复垦费的收支管理和征收和使用情况的审计监督。

[36]李钧鹏：《何谓权力——从统治到互动》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2011年第3期。工程学、规划学、信息学、生态学表征之自然科学知识则占权重比的20%。

其中监管职责履行与违法行为查处所涉具体职权事项，应在相应的权责条款中予以清单化列明。《陕西省实施土地复垦条例办法》第4条明确规定由县级以上人民政府来领导、组织土地复垦工作，第5条则规定由县级以上人民政府国土部门来负责土地复垦监管工作各类具体事项。应将《土地复垦条例》第36条第5项规定的监管过程财务利益输送事项列入徇私舞弊行为责任范围。一方面，就权责信息公开方式而言。

该类列举式、概括式规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本职权，但未能设定所涉职权清单、权责信息公开表征之职权互动规范。其一，就惩戒发起主体而言。口头交流技能则占权重比的10%。该类监管人员在职培训属于公务员培训序列，除一般通识性培训事项外，还需凸显其应用特色与监管履职能力更新类培训。

规划部门配合进行土地复垦方案与土地复垦标准、规划的协调性监管。应列明各类土地复垦监管职能部门的职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等事项，以及相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项。

[26][美]诺内特、塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第111页。[10]季卫东：《社会变革的法律模式（代译序）》，[美]诺内特、塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第7页。

应将《土地复垦条例》第36条第1项、第2项、第3项以及《土地复垦条例实施办法》第49条第1项、第2项规定的六类职权事项列入滥用职权行为责任范围。实务操作技能则占权重比的40%。其三，应在切实提升监管人员履职能力理念指引下，厘清土地复垦监管人员决策理由说明所需学科专业知识与实务操作技能之履职能力准入、可持续事项。《全国土地整治规划（2011～2015年）》和《全国土地整治规划（2016～2020年）》一再明确之土地整治机构的实施监管作用应予以明晰。[29]刘锦：《地方政府跨部门协同治理机制建构——以A市发改、国土和规划部门三规合一工作为例》，《中国行政管理》2017年第10期。[45]王鸿：《浅析国家审计人员职业准入与遴选制度》，《中国审计》2005年第4期。

（一）土地复垦监管人员管理缺失应有的任职保障规范设定 既有土地复垦监管人员管理规范就所涉内部监管原则、责任行为、监察资格要件、执法程序等事项予以了明确规定。国土资源行政部门根据前述《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》等规范性法律文件的相关规范设定，来履行土地复垦法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的拟定决策[60]职权。

专业技术类监管人员可四周左右组织一次基础培训，每次不超过3个学时。其四，审计部门为所涉报告事项履行与项目工程运营、效益评价。

该类条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系[4]以提升所涉自然资源监管[5]之相关社会治理[6]活动法治化水平的必要规范指引，也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。2.监管人员实效化在职培训规范 监管人员实效化在职培训规范即是就各类土地复垦监管人员的在职培训主体、科目与方式等事项予以规制，而尝试确立有效培训绩效评估体系[69]的相关法律规范。

一方面，就作为主导监管部门的国土部门而言。[15][德]哈贝马斯著：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓钰、刘北城、宋伟杰译，学林出版社1999年版，第179页。认定重大损失的准据条款应在所涉规范性法律文件的附则部分，明确指向《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》之两类不同列举式规定。基于此，前述部门协同中的相互龃龉格局往往最终导向监管所涉政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供中的协同失灵[33]。

作者简介：赵谦（1981-），男，西南大学法学院教授、硕士生导师，法学博士。叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，《中国社会科学》2017年第7期。

相应培训机构应具备公务员培训资质，以本地培训为原则、异地培训为补充，并强调对所涉知识、技能的综合培训。综合管理类、行政执法类监管人员可两周左右组织一次基础培训，每次不超过4个学时。

其一，就在职培训的主体而言。《土地复垦条例》第5条进而将国土资源主管部门设置为土地复垦专门监管机构来主导土地复垦全过程监管。

其五，就土地复垦验收、效益评价环节监管而言。《安徽省土地监察条例》第6条则确立了土地监察工作行政首长负责制原则。规范设定 一、问题的提出 土地复垦是一种对生产建设损毁和历史遗留、自然灾害损毁的土地进行恢复利用的土地整治活动[1]，所涉监管旨在于土地复垦活动依法管理、协作、自治的行为过程中通过各种手段来实施相关立法。[4]参见周妍、白中科、罗明、周旭、王金满、景明：《中国土地复垦监管体系问题与对策》，《中国土地科学》2014年第2期。

[40]赵谦：《农民参与土地整理监管所需制度空间的实证分析》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2016年第3期。在该类制裁设定理念下形成的内部制裁权威往往为传统国家高权行政（侵害行政）[53]所指引，其实施的内部制裁相应惩戒行为通常分为组织自身即可做出的行政责任惩戒与需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒。

郭彤荔：《南非矿山土地复垦及启示》，《中国土地》2013年第6期。另一方面，就协同监管而言。

所涉行政责任即指向《行政机关公务员处分条例》有关警告、记过、记大过、降级、撤职、开除之六类处分不同适用情形的具体规定。所涉职权事项作为相对人实现欢迎批评式监督的批评对象，其在相关职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等方面上未能实现清单化设定，从而难于有效实现土地复垦监管部门作为一个权力持有者组织内部运行的机关内控制[38]。